A descentralização administrativa em Portugal permanece excessivamente lenta, fragmentada e, em diversos domínios, insuficiente. Há muito que se reconhece a importância de aproximar os centros de decisão das populações, mas esse reconhecimento nem sempre se tem traduzido numa transferência efetiva de capacidade política, administrativa e financeira para o poder local. O debate já não deve centrar-se apenas na necessidade de descentralizar. Deve centrar-se na forma de o fazer com maior brevidade, coerência e responsabilidade, garantindo que a transferência de competências corresponde a uma verdadeira capacidade de intervenção no território.
O princípio subjacente à descentralização é relativamente claro: uma decisão pública deve ser tomada, sempre que possível e adequado, pelo nível de administração que se encontra em melhores condições para conhecer o problema e responder-lhe eficazmente. É uma lógica de subsidiariedade que ganha especial relevância num país marcado por fortes assimetrias territoriais. As necessidades de uma freguesia urbana densamente povoada não são necessariamente as mesmas de uma freguesia rural, envelhecida, dispersa e territorialmente extensa. Um modelo administrativo excessivamente centralizado tem dificuldade em responder com a mesma eficácia a realidades tão distintas.
É precisamente por essa razão que municípios e freguesias devem assumir maior responsabilidade na gestão dos respetivos territórios. A proximidade permite um conhecimento que dificilmente pode ser reproduzido pela Administração Central. Os autarcas locais conhecem os espaços públicos, as infraestruturas, as associações, as atividades económicas e as fragilidades sociais das suas comunidades. No caso das freguesias, esta relação é ainda mais direta. Para muitos cidadãos, a Junta de Freguesia representa o primeiro contacto com a Administração Pública e, em determinados territórios, constitui mesmo a presença institucional mais próxima e acessível do Estado.
Existe, contudo, uma contradição que importa enfrentar. Exige-se às freguesias que estejam próximas, que identifiquem os problemas e que respondam às solicitações dos cidadãos, mas muitas continuam sem instrumentos suficientes para gerir de forma efetiva o território pelo qual politicamente respondem. Conhecem o problema, recebem a reclamação e são responsabilizadas perante a população, mas a decisão ou os meios necessários para intervir encontram-se frequentemente noutro nível da Administração. Esta separação entre proximidade política e capacidade administrativa contribui para atrasos, sobreposição de responsabilidades e uma perceção de ineficiência das instituições.
A Lei n.º 50/2018 procurou estabelecer um quadro para a transferência de competências para as autarquias locais e entidades intermunicipais, enquanto o Decreto-Lei n.º 57/2019 concretizou a transferência de determinadas competências dos municípios para os órgãos das freguesias. Todavia, vários anos após a aprovação destes diplomas, permanece necessário aprofundar o modelo. A descentralização não pode ser avaliada apenas pela quantidade de competências formalmente transferidas. A verdadeira questão é saber se os órgãos que as recebem possuem capacidade institucional para as exercer com autonomia, eficiência e responsabilidade.
É neste ponto que o debate deve ser particularmente exigente. Há freguesias que, atualmente, não dispõem de condições suficientes para assegurar uma gestão integrada e tecnicamente sustentada do seu território. Reconhecer esta realidade não constitui uma crítica ao poder local nem aos seus eleitos. Pelo contrário, é uma condição necessária para o fortalecer. Durante demasiado tempo, muitas freguesias foram entendidas sobretudo como estruturas de execução de tarefas de proximidade, dispondo de reduzida autonomia financeira, poucos recursos humanos e limitada capacidade técnica. Não é razoável esperar que instituições historicamente subdotadas de meios passem, sem preparação, a desempenhar funções mais complexas.
Mas esta limitação também não pode servir de argumento para perpetuar o atual modelo. Se determinadas freguesias não possuem capacidade para gerir novas competências, a resposta não deve ser adiar indefinidamente a descentralização. Deve ser criar, com urgência, as condições necessárias para que essa capacidade exista. A insuficiência institucional combate-se através de capacitação, financiamento, formação e cooperação administrativa, e não através da manutenção permanente da dependência.
Esta mudança exige igualmente uma transformação na forma como entendemos o papel das próprias freguesias. Mais competências significam necessariamente maior responsabilidade. Uma freguesia dotada de maior autonomia não pode limitar-se à gestão corrente ou à resposta casuística aos problemas que surgem. Deve desenvolver capacidade de planeamento, definir prioridades, conhecer os seus ativos e fragilidades, programar investimentos e avaliar resultados. A proximidade administrativa deve evoluir para uma verdadeira capacidade de gestão territorial.
Neste sentido, a descentralização não pode ser apresentada apenas como uma reivindicação de mais competências e mais financiamento. Tem também de envolver maior exigência relativamente à qualidade da gestão pública local. A autonomia deve ser acompanhada por mecanismos de transparência, prestação de contas, avaliação e qualificação dos serviços. Quanto maior for a capacidade de decisão atribuída a um órgão, maior deverá ser a sua responsabilidade perante os cidadãos quanto à utilização dos recursos públicos e aos resultados obtidos.
O principal obstáculo encontra-se, porém, na profunda heterogeneidade das freguesias portuguesas. Existem estruturas urbanas com milhares de habitantes, quadros administrativos relativamente desenvolvidos e capacidade financeira considerável. Em sentido inverso, encontramos freguesias rurais e de baixa densidade com poucos trabalhadores, orçamentos reduzidos e territórios extensos. Qualquer reforma que ignore estas diferenças estará condenada a reproduzir ou mesmo aprofundar desigualdades.
A ANAFRE tem chamado a atenção para dificuldades relacionadas com a contratação e retenção de trabalhadores qualificados, nomeadamente em áreas técnicas indispensáveis a uma administração local cada vez mais complexa. Engenharia, arquitetura, contratação pública, gestão financeira, informática, direito ou preparação de candidaturas a fundos nacionais e europeus são áreas em que uma pequena freguesia dificilmente consegue assegurar, de forma autónoma, recursos humanos especializados.
Esta limitação é particularmente relevante porque a Administração Pública contemporânea exige competências técnicas cada vez mais específicas. Transferir responsabilidades sem assegurar conhecimento técnico pode produzir o efeito contrário ao pretendido: em vez de aproximar e acelerar a decisão, pode aumentar as dificuldades administrativas. Por isso, qualquer aprofundamento da descentralização deve ser acompanhado por uma estratégia nacional de capacitação institucional das freguesias.
Essa estratégia não implica que cada freguesia tenha de possuir individualmente todos os recursos técnicos. Tal solução seria financeiramente irracional e, em muitos casos, impraticável. Devem ser criados e reforçados mecanismos de partilha de recursos entre freguesias, municípios e comunidades intermunicipais. Equipas técnicas intermunicipais ou estruturas de apoio partilhado poderiam assegurar serviços de engenharia, arquitetura, apoio jurídico, contratação pública, gestão financeira ou preparação de candidaturas, garantindo às freguesias de menor dimensão acesso a competências especializadas sem necessidade de replicar estruturas.
A questão financeira permanece, naturalmente, central. Não existe verdadeira descentralização quando se transferem responsabilidades sem transferir os recursos correspondentes. A ANAFRE tem reiteradamente alertado para o desfasamento entre as competências atribuídas às freguesias e os meios financeiros disponíveis. Na discussão relativa ao Orçamento do Estado para 2026, a associação assinalou que o crescimento previsto das receitas das freguesias rondava 2,5%, comparando esse valor com crescimentos de 5,89% em 2023, 19,17% em 2024 e 13,50% em 2025. Estes números não devem ser analisados isoladamente, mas reforçam a necessidade de discutir a sustentabilidade financeira do processo de descentralização.
Mais importante do que discutir apenas o volume global de financiamento é analisar os critérios através dos quais este é distribuído. A população constitui naturalmente um indicador fundamental, mas não pode ser considerada de forma isolada. A gestão de um território produz custos que dependem igualmente da sua dimensão, configuração e características demográficas.
Uma freguesia com 500 habitantes pode ter uma área territorial muito superior à de uma freguesia urbana com 20 mil. Pode possuir dezenas de quilómetros de caminhos, vários aglomerados populacionais dispersos, espaços públicos distribuídos por uma grande área e uma população significativamente envelhecida. A prestação de serviços nestas condições tem custos específicos. Menos habitantes não significa necessariamente menos território, menos infraestruturas ou menos necessidades de intervenção.
Um modelo de financiamento mais equilibrado deveria, por isso, ponderar de forma adequada fatores como a área territorial, a dispersão populacional, a densidade demográfica, o envelhecimento, a extensão das redes viárias locais e determinados indicadores socioeconómicos. Trata-se de introduzir uma verdadeira dimensão de coesão territorial no financiamento das freguesias. A igualdade administrativa não consiste em tratar realidades diferentes como se fossem idênticas, mas em garantir que instituições com condições de partida distintas possuem meios adequados para assegurar níveis comparáveis de serviço público.
O mesmo princípio deve aplicar-se ao acesso a fundos nacionais e europeus. A ANAFRE tem defendido uma maior participação das freguesias nos mecanismos de financiamento comunitário e a simplificação dos procedimentos administrativos. Esta questão merece atenção porque existe um risco evidente de reprodução das desigualdades institucionais: as autarquias que dispõem de melhores equipas técnicas têm maior capacidade para elaborar candidaturas e captar financiamento, enquanto aquelas que possuem menos recursos enfrentam maiores obstáculos precisamente no acesso aos instrumentos que poderiam contribuir para a sua modernização.
É, por isso, necessário construir um modelo no qual as freguesias com menor capacidade administrativa disponham de apoio técnico para preparar projetos e candidaturas. Não é aceitável que uma boa intervenção de valorização do património, eficiência energética, requalificação do espaço público ou apoio social deixe de avançar apenas porque uma pequena freguesia não dispõe de um técnico especializado na complexidade procedimental dos fundos.
Também em áreas como a proteção civil, a gestão do espaço público ou a identificação de situações de vulnerabilidade social, a proximidade das freguesias representa uma vantagem objetiva. Um autarca de freguesia conhece frequentemente os locais de maior risco, as pessoas isoladas, os acessos mais vulneráveis e as características específicas da sua comunidade. Esse conhecimento deve ser integrado numa estrutura administrativa que lhe permita agir, dentro de competências claramente definidas, em articulação com o município e com as entidades nacionais competentes.
O aprofundamento da descentralização deve, portanto, assentar numa definição rigorosa de responsabilidades. Nem tudo deve ser competência das freguesias, da mesma forma que nem tudo deve permanecer nos municípios ou na Administração Central. O objetivo não pode ser transferir competências por razões meramente políticas ou estatísticas. Deve ser determinar qual o nível da Administração que consegue exercer cada função com maior eficácia, proximidade e racionalidade económica.
Portugal precisa de fazer esta discussão com maior brevidade. A lentidão do processo tem custos administrativos e políticos. Quando as responsabilidades não estão claramente definidas, aumenta a burocracia, dilui-se a responsabilização e torna-se mais difícil para o cidadão compreender quem deve resolver determinado problema. Uma arquitetura institucional pouco clara favorece precisamente aquilo que a descentralização deveria combater: demora, duplicação de procedimentos e afastamento entre os cidadãos e a decisão pública.
Depois de vários anos de debate, não é suficiente continuar a afirmar genericamente a importância do poder local. É necessário criar condições para que este exerça efetivamente poder. Isso implica competências próprias claramente identificadas, financiamento previsível, capacidade técnica, recursos humanos qualificados e instrumentos adequados de cooperação entre diferentes níveis da Administração.
Mas implica também exigir mais das freguesias. Uma descentralização madura não pode assentar apenas numa lógica reivindicativa. Mais autonomia pressupõe mais responsabilidade na gestão, maior capacidade de planeamento e uma avaliação mais rigorosa dos resultados. Se queremos freguesias capazes de decidir sobre o seu território, devemos simultaneamente criar condições e exigir que conheçam esse território, definam prioridades e fundamentem as suas opções.
É precisamente aqui que deve residir o equilíbrio da reforma: nem centralização excessiva, que impede quem está próximo de decidir, nem descentralização desordenada, que transfere competências para estruturas sem capacidade para as executar. O caminho deve passar por uma descentralização mais rápida, mas simultaneamente mais estruturada, tecnicamente sustentada e financeiramente responsável.
A questão central já não é saber se Portugal deve aprofundar a descentralização. É saber durante quanto tempo podemos continuar a adiar uma reforma necessária. Municípios e freguesias devem ter maior capacidade para gerir os seus territórios, mas essa autonomia deve ser construída sobre instituições capacitadas e responsáveis. No caso das freguesias mais pequenas e com menos recursos, o esforço terá necessariamente de ser maior, sob pena de a descentralização aprofundar as desigualdades que deveria contribuir para reduzir.
Descentralizar não significa simplesmente deslocar competências de um nível administrativo para outro. Significa reorganizar o exercício do poder público de acordo com princípios de proximidade, eficiência, subsidiariedade e responsabilidade. Significa dar capacidade de decisão a quem conhece o território, assegurar os meios necessários para executar essa decisão e exigir resultados pela utilização desses meios.
É esse processo que Portugal precisa de acelerar. Não através de uma transferência precipitada ou indiferenciada de responsabilidades, mas através de uma reforma coerente e exigente que permita às freguesias deixarem de ser apenas estruturas de proximidade e assumirem, com os meios adequados, uma verdadeira responsabilidade na gestão e no desenvolvimento dos seus territórios.

Bruno Santos - Analista político